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城投公司财务风险控制与防范
日期:2017-2-21 字体: 本文已被阅览 1047 次 ?【关闭窗口

城投公司财务风险控制与防范

温州市城市建设投资集团有限公司

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【摘要】:近年来,随着我国日益增长的城市建设投融资需要,很多地区的城市建设投资公司规模不断发展,政企难分、责任主体模糊、可持续发展能力不足等因素导致的财务风险正逐步显现,如果不及时控制和防范财务风险,公司面临破产的危险。为此,本文着重对我国地方城投公司的主要财务风险及成因进行阐述分析城投公司财务风险管理过程中存在的问题,并提出相关防控措施及建议从而使公司更好地规避、降低、转移风险,促进公司稳健发展。

【关键词】:城投公司 ?财务风险 ?控制防范

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城市建设投资公司(本文中简称为“城投公司”)是地方政府为了解决城市建设发展资金来源而设立的投融资平台,在化解地方政府建设资金困局、推动城镇化发展等方面做出了积极有益的贡献。但城投公司政企难分、责任主体模糊、可持续发展能力不足等因素导致的财务风险正逐步显现。本文着重阐述城投公司的主要财务风险及成因,并提出控制与防范城投公司财务风险的相关措施和建议,以促进城投公司的稳健发展。

一、城投公司财务风险的主要类型及成因

(一)城投公司存在的主要财务风险

1.投资风险

投资风险是指对未来投资收益的不确定性,在投资中可能会遭受收益损失甚至本金损失的风险。城投公司的投资风险主要包含以下几类风险:一是决策体制风险,这是由地方政府主导的自上而下的指令性决策而给项目建设投资主体带来的风险。二是可行性研究风险,对重大项目的可行性研究往往过于粗略,缺乏科学性,使得预估的投资概算或收入与实际相差甚远,又没有完善的后评估制度对可行性分析进行对标评价,容易造成投资损失;另外,相当多的政府性投资项目是政绩导向,可行性报告是先定性可行,再去论证它,而潜在的投资风险却未能充分评估。三是成本控制风险,大多城投公司存在国有企业弊病,成本控制主体意识不强,在只重投资额的考核导向下,一些公司甚至有意识地拉高成本。

2.融资风险

融资风险是企业在债务规模过度的情况下,由于经营利润率小于债务成本,给企业所有者带来的收益不确定性和损失,从另一角度来看,也可以说是企业由于对外举债所带来的不利影响的可能性。当前,城投公司普遍存在自有资金不足,难以在资金上保障地方政府主导的大投入、大建设,需向金融机构融集大量资金,从而带来财务风险的攀升。一方面,以新增贷款归还历史债务的以贷还贷现象严重,负债率持续上升,融资成本也水涨船高,导致财务风险陷入恶性循环。其次,在地方政府指令性投资任务的压力下,城投公司往往不惜一切代价融集资金,未能充分考虑企业的可承受能力及未来的偿债风险,例如一些地方政府出于发展地方经济考虑,不顾现有财力而急于拉大城市框架,超前地要求城投公司进行拆迁、安置、道路等建设投资,来大量囤积土地,远超土地市场需求,导致融资回收期拉长,融资成本剧增,使得本来收入能抵支出的项目变成了收入不够抵减支出。同时,企业融资产品的合理搭配和债务结构的合理安排,更是得不到应有的重视。此外,城投公司普遍存在经营模式单一,有效资产和经营能力不足,正常收入现金流缺乏,盈利水平低下,债务利息得不到收益的有效支撑。

(二)城投公司的财务风险成因

1.企业定位不合理

城投公司从成立之初,就被当地政府视作纯粹的城市建设融资平台和企业化运作的政府职能部门,这一不合理的定位,导致政企难分,责任主体模糊。政企分开是企业改革的方向,但从城投公司的运作机制上看,其实际承担的是地方城建融资平台的职能,公司的具体运行和内部的各项管理都受到地方政府的实际控制。城投公司的管理班子成员往往具有双重身份,虽是企业编制(部分高管还保留公务员身份和事业编制),但又是由组织部直接任免的,因此具有浓厚的行政色彩,不利于形成科学的决策机制。另外,城投公司虽有董事会、监事会等现代企业治理机制,但往往形同虚设。责任主体不明,直接导致企业财务风险管理意识淡薄,在融资方面盲目决策,认为一旦发生债务危机,与企业决策层无关,均应由政府来兜底。但从法律的角度上看,城投公司是承担有限责任的独立法人,一旦出现偿债困难,地方政府并没有明确的法律责任帮其解决

2.可持续发展能力不足

城投公司是由地方政府发起设立,一般是通过授予区域土地开发权,划拨股权、安置剩余房产和在建工程等资产,在整合各类原城建指挥部的基础上,迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司,必要时再辅之以财政支持作为还款承诺,以实现承接各路资金的目的,进而将资金运用于市政建设项目或用于偿付原建设指挥部体系下的所举城建债务本息。由于在组建时,一般是以行政指令为手段,且一般要求在短时间内完成整合,故对整合方案的可行性研究不足,大量历史遗留问题也没有在整合前得到解决;同时,为了到达注册资本金要求,往往对注资实物资产按最高价格评估,甚至是对部分公益性资产进行包装注入,从某种程度上造成城投公司资本虚增。同时,在组建时对配套机制建设及企业可持续发展能力重视不够,造成城投公司后续运作的体制机制不顺,自身主营业务单薄,造血功能不健全,加上大部分中小城市的城投公司投资业务单一,主要是基建投资,对资金需求大,投资周期长,回报收益率低,使得企业造血的速度赶不上失血的速度,企业现金流加速外流。此外,城投公司普遍存在资产运营能力低下、资产负债率较高而利润率较低的情况,可持续发展能力不足,由此埋下财务危机隐患。

3.投融资决策及资金管理不科学

城投公司在投融资方面普遍存在重融资、重进度,轻决策。对项目前期可行性分析及项目建成后的绩效评估不够重视,是造成决策草率不科学的主因,结果就容易导致盲目举债、盲目投资、低水平重复建设等一系列问题。另外,资金失衡是城投公司财务风险的一个主要因素。资金失衡一般包括城投公司企业整体层面的资金收支近期失衡与远期失衡、整个项目生命周期投入产出的总体资金失衡、前期投资需求与对外融资的资金失衡、后期产出与债务偿付的资金失衡、区域土地开发出让与配套基础设施投资的资金失衡。城投公司在投融资决策与资金管理方面,往往会忽视资金平衡这一重要前提,同时没有很好地发挥预算作用,从而造成不同层面的资金失衡,最终就可能引致财务风险的积聚和爆发。

4.融资监督与管理不到位

城投公司投资任务量大,融资规模和潜在的债务风险也相应较大。但目前来看,对城投公司的财务风险的事前控制还比较薄弱,缺乏相关制度、措施来规范城投公司经营运作和融资活动,金融机构对城投公司贷款的管理与监督也过于宽松,企业内部的融资管理制度还未建立或还不够完善,融资事项的事前评估还比较欠缺,分级审批的流程设置还不够规范或不够严格,对举债方面的绩效考核还不够重视。

5.筹资结构不合理,融资渠道狭窄

通常情况下,项目贷款应是城投公司的主要融资方式,基本上均有占项目总投资20-25%左右的项目资本金要求,且应来源于企业的自有资金,这是取得金融机构项目融资的前提。但目前城投公司投资任务与资金压力普遍很重,几乎没有自有资金来满足项目资本金要求。结果是大部分城投公司利用流动资金贷款、信托借款等非企业自有资金违规替代项目资本金,项目贷款违约的潜在风险因此上升。其次,城投公司因国有机制等固有弊病,决策及建设缓慢,实际建设周期往往要远大于金融机构所审定的项目融资期限,这样就造成债务偿付期与项目收益期的不匹配,极易引发偿债风险。另外,一些城投公司的融资手段单一,渠道狭窄,直接融资与间接融资、长期债务与短期债务、股权融资与举债融资等筹资结构没能合理匹配,一旦还款方式过于单一、债务还款期限过于集中,极易引发现金性财务风险;同时,融资渠道狭窄会使城投公司难以通过最佳融资组合以获取最低的综合融资成本,融资成本高于原先预期的结果是可能将原来平衡的投入产出方案变为入不敷出,从而给企业带来成本相对增加的收支性财务风险。

6.财务风险信息不对称

一是偿债能力信息不对称。城投公司作为地方政府筹集建设资金的媒介,其所借贷资金的具体使用及还款来源基本由地方政府主导,故金融机构一般要对城投公司拥有的区域土地开发权(但无实际所有权)以及城投公司所属地方政府的财力状况进行信用评价,以其评价结果作为项目贷款风险评估的主要依据。但实际上,金融机构难以从地方政府那里取得区域土地开发建设的投入产出、地方政府真实财力等情况,这就导致银行与地方政府之间就偿债能力信息严重不对称,导致银行风险评估和贷后管理难度加大。二是担保产生的隐性债务信息不对称。城投公司融资任务重,但往往有效资产不足,导致抵押物紧缺,在此情况下,金融机构为了防范风险,通常会要求城投公司提供一定的贷款担保。因此,为了能够通过城投公司顺利获得大量的银行贷款,地方政府、地方人大或者地方政府的相关部门通常会向银行出具各种形式的“担保函”或承诺或其他各种形式的支持。另外,在政府授意下,城投公司与地方其他投融资平台也会存在互相担保的关联,而且互保额度因其政府背景往往超过其自身承受能力,一旦一方违约,则将引发信用风险。对于上述担保信息,由于缺乏有效的担保联查机制,就会导致银行风险评估和贷后管理难度加大。

7.未能及时准确甄别债务,债务风险预警及救援机制不健全

近年来,国家已数次对地方融资平台开展地方政府性债务甄别工作,城投公司债务也是作为债务甄别的重点,但遗憾的是每次甄别口径不一,还有很大一部分实需由地方政府承担偿付责任的债务没有被及时、准确地甄别出来,因而也就无法由地方政府通过发行地方债来逐步置换城投公司现有的政府性债务,沉重的还本付息压力仍然由城投公司继续承担。与此同时,国家在政策层面上又不断出台政策,限制城投公司的政府性融资功能,这一现实矛盾很可能引致城投公司资金流紧张,加上目前各地城投公司的债务预警及救援机制还不健全,因此很可能出现城投公司债务违约的情况。

二、控制和防范城投公司财务风险的措施

(一)要合理地做好战略定位和加强公司治理

要改变城投公司纯粹融资平台的定位,应从战略高度创造发展空间和增长潜力。城投公司可通过以下几个角度进行合理定位,从而完成战略转型: 一是成为公共服务的供应商,通过获取特许经营权、政府购买服务方式、涉足部分自然垄断行业,获取持续稳定收益;二是国有资产运营商, 通过国有资产划转和置换、持有部分经营性资产或优质企业股权,实现资本保值增值;三是城市土地开发商,通过独立开发或合作方式参与城市房地产项目开发建设,并逐渐向一二级联动开发转型,深度参与城镇化进程,获取合理回报。

另外,城投公司要做到政企真正分开、企业运营与政府职能能够有效隔离,其关键还是要强化公司治理。企业董事会要以外部董事为主,董事会内应设置审计委员会和薪酬委员会。企业监事会要以职工监事和外部监事为主,要真正发挥监督作用。除了党委主要职务可由组织部任免外,其他经理层要以市场化方式选聘。公司治理结构的科学设置和安排,将有利于企业自主、科学地进行投融资决策,有利于明晰财务风险责任主体和及时、有效地防控财务风险。

(二)要有效提升企业的可持续发展能力

首先要切实减轻历史遗留问题负担,对组建前的原城建指挥部进行清产核资,认真分析历史遗留债务负担、拆迁安置负担等情况,以债务剥离、资产匹配等各种方式减轻企业负担,以利企业轻装上阵。对于注资时按高价格评估的城建资产或将公益性资产包装注资的,企业应按市场价格及时计提减值准备,以及要求地方政府逐步以经营性资产置换公益性资产,通过挤出虚增的净资产水分,以切实提升城投公司实际投融资能力和偿债能力,降低因净资产缩水而引致的财务风险隐患。

在日常经营中,城投公司持有的实物房产、国有股权等大量资产往往运营低效。因此,城投公司应要摸清企业资产底细,逐项分析,盘活现有资产,优化资产结构,深化资本运营,以满足未来资金需求,提高盈利水平。对于无法掌控的经营领域,企业可以根据实际情况,通过股权转让,积极退出,再转向符合战略发展目标的投资领域,实现资产变现、再投资、再升值的良性循环。

另外,为加强企业自身造血功能和免疫能力,城投公司还应积极走上产业链整合和多元化发展之路。城投公司可在地方政府的支持下,依据地方实际,整合现有的资源,向产业链上下游进行延伸。如城投公司可以利用区域开发权向二级土地市场经营延伸,还可发挥城投公司承担的公益性和准公益性项目建设的优势,做好垃圾处理、污水净化等产业培育。同时,在收益可预期、资金可保障的前提下,适度进行多元化扩张发展,如涉足物业管理、市政维养、地产置业、文化旅游、环境保护和金融服务等行业,以形成集投资建设、运营管理和技术创新为一体的具有较强市场竞争力和盈利能力的产业集团。

(三)要加强投融资决策的科学性与资金管理的前瞻性

城投公司要在充分认识投融资决策重要性的基础上,切实加强投融资决策的科学性。要保证科学化决策,减少决策失误,重点要严把项目可行性分析这第一道关口,要切实做到“先评估,后决策”,而不应是“先决策,后交可行性作业”,不能让可行性分析流于形式。另外,要以预算为抓手,提高资金的前瞻性。准确的现金流量预算,可以为企业提供预警信号,使经营者能够及早采取风险防范措施,这对以项目建设为主的城投公司来说尤其重要。在财务预算编制上,要注重合理性与准确性,特别要加大投资、筹资预算及执行力度,强化编制长期现金流量预算。

项目投融资的资金平衡是加强城投公司财务风险防范的一个重要方面。除了需要城投公司自身高效地运作资金外,还需要地方政府根据各类建设项目的不同性质,对承担项目建设的城投公司进行资源的合理配置。对经营性基础设施项目,城投公司可在清晰界定受益权的前提下,通过BOTPPP、资产证券化等方式来筹集资金,在即期投资和远期偿还之间达到平衡。而对非经营性项目,由于自身无法产生收益,地方政府可通过其他资源的注入来匹配项目建设资金,使城投公司在整体范围内达资金平衡;当然也可由地方政府发行政府债券筹集资金,以代建方式委托城投公司开展建设。另外,城投公司在进行投融资决策时,还要重点关注土地开发与配套基础设施建设的投融资平衡。地方政府一般会赋予城投公司区域开发权,以利用土地增值收益平衡城市基础设施建设资金,因此要预先做好区域投入产出资金平衡方案,在资金平衡的基础上实施开发建设,在实施过程中要根据房地产市场变化情况、土地拆征情况、项目规划调整情况等,做好持续的动态平衡,同时在平衡方案中要建立预警机制和风险处置预案。

(四)要加强融资监督与管理

国家要尽快完善相关法律法规来规范城投公司运作,要出台相应的管理措施、管理制度以及管理细则,对城投公司获取融资及贷后监管等做出明确的规定,将城投公司的融资活动控制在一定的范围内,并使相关部门对其控制监管有法可依,促使城投公司在相关法律法规的框架内依法规范运行。金融机构要加强对城投公司贷款的管理和监督,对现有城投公司的贷款进行检查和清理。当前,国家有关部门要求各级地方政府对政府性债务进行清查,各金融机构也应响应国家要求,对现存的城投公司贷款进行严格的检查和清理,对各项贷款重新进行风险评估,并采取相应措施防范和控制可能出现的违约风险。同时,对城投公司的贷款投向进行检查,核查资本金是否到位,跟踪所投向的项目建设情况是否符合预期,对城投公司所贷资金的流向进行重点监测,加强对城投公司相关资金账户和资金使用的管理,并根据实际情况及时调整城投公司的信用评级。

城投公司应建立健全企业内部融资管理制度,按照国家有关法律、法规开展融资活动,严格履行议事和决策程序。城投公司开展融资活动前,应事先制定年度融资计划和开展年度举债计划风险评估,经董事会审议后报监事会和国资委备案。融资计划实施过程中,要分类审批,一般性融资需经公司经理办公会议审议,对于单项融资超一定额度且超过公司年初净资产一定比例的、公司资产负债率已超70%的融资项目须提交董事会审议后实施;对于城投公司发行企业债、中期票据、短期融资券等债券融资方式的,须经公司董事会审议后报国资委审核并取得当地政府同意后方可实施。另外,还可建立城投公司债务承受能力分析制度,明确城投公司的债务警戒线,在达到一定的债务规模时,严禁增加新建项目的融资规模,避免城投公司在毫无预警的状况下盲目融资。要调整不正确的城投公司绩效考核导向,在考核指标设计时,要避免只重投资任务指标而忽视债务相关考核,避免企业脱离实际过度举债、编制虚假偿债来源、违法违规举债或担保、违规使用债务资金。

(五)要优化筹资结构,扩大融资渠道

城投公司应严格遵守国务院颁布的固定资产投资项目资本金制度,项目资本金对应的来源必须是企业权益资金,而不能以流动资金贷款等非权益资金替代,目的是能够切实保证项目融资的风险可控。城投公司在充分运用银行信贷资金基础上,要以优化筹资结构、降低综合融资成本为目标,通过公开发行股票上市融资、发行建设债券、发行中期票据、短期融资券、资产证券化等各种融资方式,丰富融资手段,获取最佳融资组合,改善筹资与负债结构,特别是应做到长、短期债务要有机搭配,股权融资与举债融资要有机互补,以有效规避现金性财务风险与收支性财务风险。

城投公司还可将筹资触角伸向海外资本市场。例如,2016年4月中旬,“绍兴城投”3年期3亿美元企业债券在香港发行,这是全国城投公司首单海外债券,这一境外证券化融资渠道的打通意义重大,为我国城市重大基础设施建设开辟出一条连接海外资本市场的广阔融资大道

另外,城投公司还要把住国家政策脉搏,积极运用政府和社会资本合作(PPP)模式。城投公司可代表政府以PPP模式加强与社会资本的合作,鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资及运营。PPP项目合作周期及回购期普遍较长,因此能有效缓解前期融资压力及债务集中偿付的压力。但对于难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目,则应由城投公司与地方政府相关部门签订代建协议,通过发行政府债券融资以保障资金需求,而不能将融资任务强压给城投公司。

(六)要增加财务风险信息的透明度

一方面要增加偿债能力信息的透明度。城投公司应委托中介机构对其拥有的开发区域进行投入产出的总体测算评估,该评估信息以及城投公司所属地方政府的财力状况均应提交给金融机构作为企业或融资项目信用评价和贷后风险变化的评估依据。其次要增加担保产生的隐性债务信息的透明度。人民银行应建立城投公司担保信息平台,对地方政府、地方人大或者地方政府的相关部门帮助城投公司融资而向金融机构出具的各种形式的支持函等信息,以及城投公司与其他企业间的互保信息进行全面备案并供查询。通过这一担保联查机制,金融机构能更有效地辨析城投公司的融资风险,从而降低城投公司超能力融资的可能性。

(七)要重视债务甄别工作并建立债务风险预警及救援机制

地方政府应充分领会国务院加强地方政府债务管理的精神,只有将挂在城投公司身上的隐性债务转为显性的政府性债务,才能有效地防范城投公司及地方政府的债务风险。因此,地方政府应实事求是地对城投公司的债务进行分析甄别,对于承担政府公益性项目形成的企业债务就应该由地方政府财政部门承接过去。如果受限于地方债发行规模而无法短期内置换的债务本息,则只能暂时由城投公司继续偿付,但地方政府应先予确认并进行账务处理。同时,地方政府应建立债务风险预警机制,对城投公司潜在的偿付困难要及时预警。另外,面对可能出现的偿债违约情况,应建立配套的风险应急救援机制。地方政府可在统筹安排本地区综合财力的基础上,设立城市建设偿债基金,将举债投资产生的城建收益注入基金中,还可从经常性收人中按一定比例划扣部分资金纳入基金中。

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